Estatuto da Metrópole: um resumo

No dia 12/1/2015 foi sancionada a Lei Nº 13.089, que institui o chamado Estatuto da Metrópole, alterando alguns dispositivos da Lei no 10.257/2001 (o Estatuto das Cidades), e dá outras providências.
A lei é estruturada em seis capítulos: (I) Disposições Preliminares; (II) Da Instituição de Regiões Metropolitanas e de Aglomerações Urbanas; (III) Da Governança Interfederativa de Regiões Metropolitanas e de Aglomerações Urbanas; (IV) Dos Instrumentos de Desenvolvimento Urbano Integrado; (V) Da Atuação da União e (VI) Disposições Finais.
No Capítulo I (Disposições Preliminares) são apresentados (Art. 1º) os princípios gerais – no que consiste, objetivos e âmbito de aplicação (Regiões Metropolitanas[1], Aglomerações Urbanas e Microrregiões instituídas pelos Estados) – e também as definições fundamentais utilizadas pela Lei (Art. 2º), ou seja:

• Aglomeração urbana: unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de 2 (dois) ou mais municípios limítrofes, caracterizada por complementaridade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas; 
• Função pública de interesse comum: política pública ou ação nela inserida cuja realização por parte de um Município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto em Municípios limítrofes;
• Gestão Plena: condição de região metropolitana ou de aglomeração urbana que possui: formalização e delimitação mediante lei complementar estadual; estrutura de governança interfederativa própria, nos termos do art. 8o desta Lei; e Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado aprovado mediante lei estadual;
• Governança Interfederativa: compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes da Federação em termos de organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum; 
• Metrópole: espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional, conforme os critérios adotados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE[2]; 
• Região Metropolitana: aglomeração urbana que configure uma metrópole;
• Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado: instrumento que estabelece, com base em processo permanente de planejamento, as diretrizes para o desenvolvimento urbano da Região Metropolitana ou da Aglomeração Urbana; 

A instituição de Regiões Metropolitanas e de Aglomerações Urbanas (Capítulo II) é atribuição conferida aos Estados (Art. 3º), mas a governança dessas áreas deve incluir, de forma interfederativa, também os municípios que integrarem essas regiões. Quando uma Região Metropolitana ou Aglomeração Urbana envolver municípios de mais de um Estado, deve ser aprovada lei complementar em cada um dos Estados envolvidos (Art. 4º). Essas leis devem ter conteúdos mínimos, conforme definido no Art. 5º:

1. Municípios que integram a unidade territorial urbana; 
2. As funções públicas de interesse comum que justificam sua instituição; 
3. A estrutura de governança interfederativa, incluindo a organização administrativa e o sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas; e 
4. Os meios de controle social da organização, do planejamento e da execução de funções públicas de interesse comum. 

O Capítulo III, que trata da governança interfederativa, estabelece seus princípios fundamentais (Art. 6º[3]) e diretrizes específicas (Art. 7º). Nesses artigos, destaca-se a complementaridade estabelecida com o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001), especialmente no que diz respeito à gestão democrática das cidades. Nas diretrizes específicas, são estabelecidas obrigações para a governança interfederativa, que incluem a implantação de processo permanente e compartilhado de planejamento e de tomada de decisão; o estabelecimento de meios compartilhados de organização administrativa; o estabelecimento de sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas; a execução compartilhada das funções públicas de interesse comum, mediante rateio de custos; a participação de representantes da sociedade civil nos processos de planejamento e de tomada de decisão, no acompanhamento da prestação de serviços e na realização de obras afetas às funções públicas de interesse comum; compatibilização dos planos plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais dos entes envolvidos na governança interfederativa; e a compensação por serviços ambientais ou outros serviços prestados pelo Município à unidade territorial urbana. Essas diretrizes, além de reforçar o caráter democrático da gestão urbano-regional, tem efeito condicionador das políticas municipais (e das estaduais em relação a esses territórios), especialmente por vincular receitas e o planejamento orçamentário das entidades que compõem a unidade territorial. A estrutura básica da governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas compreenderá em sua estrutura básica é descrita no Artigo 8º (instância executiva composta pelos representantes do Poder Executivo dos entes federativos integrantes; instância colegiada deliberativa com representação da sociedade civil; organização pública com funções técnico-consultivas; e sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas).
Os instrumentos de desenvolvimento urbano integrado são objeto do Capítulo IV, e incluem os seguintes (podendo haver outros, e sem prejuízo dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade):

1. Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado; 
2. Planos Setoriais Interfederativos; 
3. Fundos Públicos;
4. Operações Urbanas Consorciadas Interfederativas; 
5. Zonas para aplicação compartilhada dos instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade; 
6. Consórcios Públicos; 
7. Convênios de Cooperação; 
8. Contratos de Gestão; 
9. Compensação por Serviços Ambientais ou outros serviços prestados pelo Município à unidade territorial urbana; 
10. Parcerias Público-Privadas Interfederativas. 

Embora sejam elencados dez instrumentos, é o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (doravante citado pela sigla PDUI) que constitui o cerne da política metropolitana estabelecida por este Estatuto, sendo o único instrumento detalhado pela lei. No Art. 10 se define que o PDUI deve ser aprovado mediante lei estadual, não substituindo os Planos Diretores municipais, mas condicionando este à necessidade de compatibilização. O Art. 11 estabelece que, assim como os Planos Diretores municipais, o PDUI deverá ser revisto, pelo menos, a cada 10 (dez) anos. O conteúdo mínimo do PDUI é definido no Art. 12:

1. Diretrizes para as funções públicas de interesse comum, incluindo projetos estratégicos e ações prioritárias para investimentos; 
2. Macrozoneamento da unidade territorial urbana; 
3. Diretrizes quanto à articulação dos Municípios no parcelamento, uso e ocupação no solo urbano; 
4. Diretrizes quanto à articulação intersetorial das políticas públicas afetas à unidade territorial urbana;
5. Delimitação das áreas com restrições à urbanização visando à proteção do patrimônio ambiental ou cultural, bem como das áreas sujeitas a controle especial pelo risco de desastres naturais, se existirem; e
6. Sistema de acompanhamento e controle de suas disposições. 

A atuação da União (Capítulo V) consiste no apoio ao desenvolvimento urbano integrado, conforme diretrizes e objetivos do plano plurianual e outras leis orçamentárias (Art. 13), tendo como requisito que a unidade territorial urbana possua gestão plena (Art. 14 – vide definição no Art. 2º). Como atribuição específica da União, o Art. 16 estabelece a responsabilidade por ações voltadas à integração entre cidades gêmeas localizadas na faixa de fronteira com outros países, especialmente com relação à mobilidade urbana.
Dentre as disposições finais (Capítulo VI), é estabelecida a criação de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano – SNDU (Art. 20), que deverá contar com a participação da sociedade civil, e incluirá um subsistema de planejamento e informações metropolitanas, coordenado pela União e com a participação dos Governos estaduais e municipais, na forma do regulamento. Esse subsistema reunirá, preferencialmente de forma georreferenciada, dados estatísticos, cartográficos, ambientais, geológicos e outros relevantes para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas.
O Art. 21 define as responsabilidades dos gestores públicos com relação à implantação das exigências previstas neste Estatuto, caracterizando como improbidade administrative a não observância de algumas dessas responsabilidades. Entre elas, a de elaborar e aprovar, no prazo de 3 (três) anos, o PDUI das regiões metropolitanas ou das aglomerações urbanas instituídas até a data de entrada em vigor desta Lei mediante lei complementar estadual. Conforme o Art. 23, os Municípios podem formalizar convênios de cooperação e constituir consórcios públicos, independentemente das disposições desta Lei. Por fim, a lei acrescenta um item ao Estatuto da Cidade (Art. 34A), que passa a vigorar com o seguinte texto:

“Art. 34A. Nas regiões metropolitanas ou nas aglomerações urbanas instituídas por lei complementar estadual, poderão ser realizadas operações urbanas consorciadas interfederativas, aprovadas por leis estaduais específicas.

O texto original do Estatuto da Metrópole pode ser acessado nos seguintes endereços eletrônicos:

• http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=13/01/2015&jornal=1&pagina=2&totalArquivos=56
• http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=13/01/2015&jornal=1&pagina=3&totalArquivos=56

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[1] No Brasil, existem as seguintes regiões metropolitanas, até o presente: (Alagoas) RM de Maceió, RM do Agreste; (Amapá) RM de Macapá; (Amazonas) RM de Manaus; (Bahia) RM de Salvador; (Ceará) RM de Fortaleza, RM do Cariri; (Espírito Santo) RM de Vitória; (Goiás) RM de Goiânia; (Maranhão) RM de São Luís,

RM do Sudoeste Maranhense; (Mato Grosso) RM do Vale do Rio Cuiabá; (Minas Gerais) RM de Belo Horizonte,

RM do Vale do Aço; (Pará) RM de Belém; (Paraíba) RM de João Pessoa, RM de Campina Grande; (Paraná) RM de Curitiba, RM de Londrina, RM de Maringá; (Pernambuco) RM do Recife; (Rio de Janeiro) RM do Rio de Janeiro; (Rio Grande do Norte) RM de Natal; (Rio Grande do Sul) RM de Porto Alegre; (Santa Catarina) RM do Norte/Nordeste Catarinense, RM de Florianópolis, RM do Vale do Itajaí; (São Paulo) RM de São Paulo, RM de Campinas, RM da Baixada Santista; (Sergipe) RM de Aracaju.

[2] O IBGE define como Capital Regional os centros que, como as metrópoles, também se relacionam com o estrato superior da rede urbana. Com capacidade de gestão no nível imediatamente inferior ao das metrópoles, têm área de influência de âmbito regional, sendo referidas como destino, para um conjunto de atividades, por grande número de municípios. Este nível tem três subdivisões: Capital regional A (11 cidades, com medianas de 955 mil habitantes); Capital regional B (20 cidades, com medianas de 435 mil habitantes); Capital regional C (39 cidades com medianas de 250 mil habitantes).

[3] Tais como: prevalência do interesse comum sobre o local; compartilhamento de responsabilidades para a promoção do desenvolvimento urbano integrado; autonomia dos entes da Federação; observância das peculiaridades regionais e locais; efetividade no uso dos recursos públicos e busca do desenvolvimento sustentável.